中电专访宣晓伟：央企改革带动能源革命
——专访国务院发展研究中心研究员宣晓伟
十八届三中全会提出推动国家治理能力和治理体系现代化的概念，在社会管理逐渐由泛化向分化转变的大背景下，能源领域国企改革将对推动能源革命起到巨大作用。能源央企在沿着放开竞争性领域推进市场化改革这一思路前行同时，应如何履行社会责任及保障国家能源安全，引起思考与探索。近日本报记者专访了国务院发展研究中心研究员宣晓伟，听他谈谈对能源革命的理解。
“化石能源体系向可再生能源体系转变”
《中国电力报》：您怎样理解能源革命？
宣晓伟：我所理解的能源革命包括三个层面，既包括物质层面，如具体的能源生产、消费和技术的进步，也包括制度层面，能源体制机制方面的改革，还包括观念层面的变迁，很大程度上正是观念决定着人们采取怎样的行为、推进何种制度变革。所以，要完整理解能源革命，不仅要关注物质层面和制度层面的变革，更要探讨观念层面的变化，要关心应该采用怎样的理念来指导能源革命下的具体实践。
从观念层面看，过去30多年来指导我们能源领域改革实践的是“从计划经济向市场经济转型”的理念。而根据经济学理论，推动改革的根本逻辑是根据产品的公共属性来划分不同企业所从事的领域。
如果是非公共产品，就应该由充分的市场竞争决定供求和价格，国企不应参与；如果是公共产品，私人企业不愿参与，应该由国企负责生产和提供。目前这个理论在指导能源领域深化改革上遇到很大困难，因为能源生产供给牵涉的所谓国家能源安全、保障民生、国有资产等一系列议题，它被认为既有公共产品属性，又有非公共产品的属性。所以，纯粹依靠市场经济的理论并不足以推动能源领域的改革，这也是过去这些年来能源领域改革没有得到根本转变的原因。同样，仅仅利用“从计划经济向市场经济转型”的理念做指导，也不足以产生我们所希望的能源革命。
《中国电力报》：您的观点是？
宣晓伟：十八届三中全会提出了推动国家治理能力和治理体系现代化的概念。就是说不同的社会，治理方式是不一样的，政府、企业与市场的关系也不一样，这里的变化实际也可称为一场 “革命”。我们需要用“国家治理能力和治理体系现代化”的理念指导下一步能源领域改革，以期产生能源革命。
具体而言，过去社会治理是一种功能泛化模式，即一个人、一个企业或者一个团体，它可能有很多身份混在一起。例如在传统计划经济下，政府与企业不分，政府决定着企业生产什么、生产多少，像一个大企业；同时企业又承担着各种公共服务，像个小政府。能源领域状况亦是如此。而现代社会的治理是一种功能分化的模式，政府是政府，企业是企业；与此同时整个社会逐步分化成彼此界限清晰、互相间隔的各个领域，人们不可以凭借政治权力在不同领域串来串去了，如一个人不能在当官的同时又在做生意，如果出现这种情况就是产生了所谓的腐败。对于一个机构、一个组织亦如此，各有各的功能和使命。
《中国电力报》：您提到物质层面、体制层面和观念层面的革命，您怎样看这三者关系？
宣晓伟：实际上三个都是同时在变化，互相影响的。有时物质层面的因素最重要，例如一项革命性的能源技术创新会带来天翻地覆的变化；有时制度层面的因素是决定性的，因为用什么样的技术手段就会需要有什么样的制度安排作支撑；有时理念的变化才最根本，没有理念的合理指导，人们根本难以找出制度变革的方向。
目前，我们是以化石能源为主的能源体系，未来将转变为以新能源、可再生能源为主的体系，它们背后的支撑条件、技术、观念都是不一样的。一个模式出来以后，就会冲击原有的制度安排和利益格局，比如我们现在会出现弃风、弃光的问题，一个重要原因是现有电力系统的制度设计很少考虑这种能源形式，当它出现时，不适应就是自然而然的。
“能源改革须适应经济新常态”
《中国电力报》：随着我们的经济发展从高速增长转向中高速增长，这种“新常态”似乎给能源改革提供了一个比较好的契机。
宣晓伟：过去经济一直高速发展，能源领域首要是解决供应不足的问题，应当说这块我们做得还是不错的。但在这种追求供应数量的时代，我们对于很多优化问题比如结构问题、环境成本方面就考虑的相对少一些。
事实上原来的那套体制是适合解决经济高速发展那个根本矛盾的，现在我们要解决新常态下的矛盾，也需要体制上进行相应的调整，这也是能源革命一个大的背景。
《中国电力报》：能源体制革命的要义是还原能源的商品属性，您怎样看待能源市场的建设？
宣晓伟：我们说能源价格改革的时 候，很多人就会站出来反对，认为价格改革就意味着涨价。事实上合理的能源价格很大程度上是与市场结构和政府监管有关，有了充分竞争的市场结构和有效的政府监管，才会有合理的能源价格。在发达国家能源市场的一些领域，也有寡头垄断的状况，这里一方面需要保证市场是开放的，也就是这种垄断状况是市场竞争形成而非行政干预形成的；另一方面政府要加强对垄断企业的监管。
说到根上还是需要政府与企业有一个合理的关系，按照功能分化的现代社会治理的理念，企业是企业、政府是政府，然后政府再通过各种手段来调节市场。
“治霾需中央政府发挥核心作用”
《中国电力报》：对于国有企业或能源企业来讲，如何协调好促进国有资产保值增值与履行社会责任之间的关系？
宣晓伟：随着社会功能的逐渐分化，这种功能应该分开，也就是有的企业专门是以赢利为目的的，有的企业则主要是履行社会责任。
从能源领域来看也是一样，要根据功能分化的现代治理理念推动相关的改革，首先要区分不同能源企业的功能，一个企业不能既具有经济职能、又承担社会职能；其次要完善相应的监管，不能把能源企业的经济职能和社会职能混淆在一起，而是要实施分类监管；再次要实现企业管 理人员的市场化，政府对企业的控制和管理应该通过控股和董事会的方式来进行。
《中国电力报》：从国家的角度来看，我们应该如何保障能源安全？
宣晓伟：保障能源安全的责任根本上是在政府，一个企业的任务还是要赢利。不能认为将一个企业冠以国有的称号，它一定会承担起政府的公共责任，肩负起保障能源安全的责任。当然，政府可以通过一系列的制度安排，设立专门担负国家职能的企业，但也不意味着这种企业的经营人员必须要由国家任命，具有行政级别。国外也有能源安全，也有国有企业，但企业的经营人员不会是政府官员。比如法国电力公司有董事会，政府派人参加董事会，重大决策受到控股方也就是国家的影响。企业的主要职责是经营并落实董事会的决策，企业如何承担社会责任也通过董事会来安排制定。
《中国电力报》：最近我们也在推进央企负责人的薪酬改革。
宣晓伟：这就是要从功能泛化的治理变成功能分化的治理，使得行政人员是行政人员、企业家是企业家。某种意义上，当薪酬改革完成时，才有可能进行分流。如果一个人既是部级干部，又拿着市场化的年薪，本身就说明了它的不合理性。只有招聘来的职业经理人才可以拿高薪酬，同时又不承担行政职能。
《中国电力报》：您认为未来法治在推动能源革命方面应该发挥怎样的作用？
宣晓伟：法治对应的就是功能分化的治理模式，它意味着在上述界限清晰的不同领域之间，主要通过规范化的法律手段来调节各个主体的关系。而在传统的治理模式下，主要通过一种行政手段来调节不同主体间的关系。在以行政为主的行政治理模式下，缺乏法律的调节余地。因为法律调节的前提是不同群体之间的权责关系要明确。你拥有什么权利，具有什么责任，都有较为明确的法律规范。不同主体之间打交道，遵循一种统一的、规范化的方式来进行，而不是通过一种私下协商的、因人而异的不确定性方式。
《中国电力报》：似乎能源革命的当务之急是要解决日益加剧的环境问题特别是雾霾问题，以《大气污染防治行动计划》为例，短期内这也是一个很重要的目标。
宣晓伟：可以看到，现在能源的核心矛盾转移了，不是原来担心不够用的问题了，而是变成没有好环境好空气了。未来我们不可能用奥运会那种阶段性关停企业的手段去做，治标不治本。因此表面上看是减少污染，但根本上要涉及制度的调整，像西方国家在治理污染的时候也遇到过地方政府负责还是中央政府负责的问题，环境污染的区域是不以行政区域为界的，因此中央政府是要发挥核心作用的，这也是一个理念的变化
