国家电网有望一拆为五

新一轮电力体制市场化改革方向已定，国家电网有望一拆为五

记者 蒲俊 于宁

停滞十年的电力体制改革即将重启，改革的决心来自中国新一届政府的最高决策层。

2012年上半年，时任国务院副总理的李克强曾就电力改革批示，强调要保证能源长期稳定供应，电力市场化改革是必然选择，并要求有关部门认真研究顶层设计和重点推进方案。此后，多份有关如何重启电力体制改革的研究报告出台，分别来自国务院研究室、国家能源局规划司、国家电力监管委员会（下称电监会）市场监管部等。

2012年年中，李克强再次对其中一份呼吁启动第二轮电力改革以解决当前能源领域突出矛盾的报告做出批示，明确提出重启电改，报告转至相关部门。

据财新记者了解，2013年两会前，在有关新一轮机构改革方案的讨论中已涉及到电力体制改革。接近方案设计者的消息人士透露，大能源部或能源委的方案虽然没有出现在最后的机构改革方案中，但决策者正酝酿通过分拆垄断的国家电网公司，推动新一轮电力体制改革。初步设计是将国家电网公司一拆为五，改革有望在全国“两会”之后启动。

2012年是中国开展电力改革的十周年。2002年，在时任国务院总理朱镕基的推动下，国务院发布《中国电力体制改革方案》（业内简称五号文件），启动了以市场化为方向的改革。2003年走出第一步，通过对国家电力公司分拆重组，成立了国家电网公司、南方电网公司以及中电投、华能等五大发电公司。国家电力监管委员会应运而生。

改革只走出了第一步。拟议中的主辅分离以及东北电力市场和直购电等试点陷入僵局，电改举步不前，原本计划进一步完成输配分开的国家电网公司坐大，在金融、电建、矿业等多个领域和海外大力扩张，逐渐成为钳制电力市场形成的最大障碍。

藉十周年之机，各方再度发出改革之声。中国电力国际有限公司董事长李小琳亦在2012年初公开表示，应抓住当前有利时机，加快推进电力体制改革，当务之急是理顺价格机制，将发电环节的竞争和经济效应，传导到消费端。

在一年的讨论之后，尽管对具体改革路径尚有争议，但改革的最终目标——破除垂直一体化的垄断结构，在发电和售电环节实现有效竞争，同时对具有自然垄断属性的输、配电网络严格监管，已成各界基本共识。这也是世界各国进行电力市场化改革的共同原则。

2013年3月10日，国务院机构改革启动，其中包括重新组建国家能源局的内容。根据方案，电监会将并入国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。

监管机构重组为新一轮电力体制改革带来变数。电监会成立原本是中国推行电力市场化改革的举措之一，但因电改止步不前，电监会蹉跎十年，用电监会第一任副主席邵秉仁的话说，处于“无市场可监管”的状态。在接受财新记者采访时，邵秉仁表示，此次机构改革提出，建立社会主义市场经济体系的核心是处理好政府与市场的关系。新的监管机构应承担起重新发动和推进电力体制改革的任务，推动中国电力市场形成。

对中国来说，继续推进和深化垄断行业以及国企改革，是有效释放“改革红利”的突破口。十年前实现厂网分开，在发电侧引入竞争，曾大幅度降低发电设备和装机的造价，但随后电改停滞，中国电力市场迟迟未能形成，政府不得不继续对上网电价和终端销售电价实行行政管制，企业失去了继续提升盈利水平和投资效率的动力。而电网在买电和售电环节的垄断进一步扭曲了电价体系，导致中国工商业企业实际电价远高于名义电价（详见辅文“电价的秘密”）。

从各国电力改革的经验来看，如果下一步电力体制改革取得实质性突破，中国的实际电价水平有望下降，中国制造的整体竞争力将得到提升。

但多位电力业内人士在接受财新记者采访时表示，前提是中国能够完成国家电网拆分，并且在拆分之后管住垄断环节——输电——的价格和投资成本，并在发电与售电侧充分引入竞争。

管住电网

从一年多来的讨论和各方公开表态来看，管住电网已成为电力业内的基本改革共识

得到李克强批示的报告出自国务院研究室研究员范必和中国国际经济交流中心专家景春梅，全称为《进一步深化电力体制改革的思考》。

报告称，近几年煤电矛盾不断加剧，出现发电企业频现亏损，工商企业用电负担沉重，新能源、可再生能源发展受制约，电力普遍服务不到位等问题。能源领域的突出矛盾，反映出“现行电力体制已成为转变经济发展方式、促进节能减排和发展多种所有制经济的重大障碍”。应抓紧启动第二轮电力体制改革。

从一年多来的讨论和各方公开表态来看，管住电网已成为电力业内的基本改革共识。

电监会副主席王禹民在今年全国“两会”期间表示，在政企分开、厂网分开已经实现的基础上，电力体制改革的节点已落在电网领域，应改变电网统购统销的运行体制，坚持市场化原则，以出台独立输配电价为切入点，统筹推进输配电体制改革。

中电国际董事长李小琳在今年的政协提案中指出，虽然发电市场实现市场化，但购售电仍单一垄断，电厂卖电、用户买电都还没有选择权和议价权。如能逐步放开，则更加有利于广大电力消费者和生产者自主调节、节能和创新能力的发挥，更加有利于新能源和智能电网等新兴生产力的成长。

“输电电价、配电电价需要独立，拖了太久。”国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员刘树杰，在2012年召开的电改十周年座谈会上直言，“确定电网成本现在没人做，电网公司的成本结构根本不适用于监管，成本里什么都有，这是制度问题。”

在另一份也在业内发生很大影响的报告中，国家能源局发展规划司副司长何勇健认为，中国电力体制目前“最突出、最紧要的矛盾”是，“由于电网企业拥有独家买卖电的特权，加之所有电价均由政府管制，使电力市场中两个最重要的主体，即发电企业（生产者）和电力用户（消费者）被制度性‘隔离’了，不能直接‘见面’进行市场交易”。

电网的垄断权从何而来，又如何打破？在何勇健看来，电网的特权来自自然垄断与行政垄断权力的交织结合，“电网企业在电力规划、投资、价格、市场准入等方面有较大决策权或影响力，由于监管不力，电网借助自然垄断扩张市场控制力”。

输配电环节的规模效应和网络经济特征，决定了其自然垄断特性——一个区域只有一个输/配电网最为经济。而这样的环节需要进行严格监管，包括对定价环节进行约束，对电网企业的投资定额、造价及标准进行审批，使其投资成本维持在合理水平，并保证非歧视性的进入和使用电网措施。

但现实是，电网的投资与扩张近十年来完全处于失控的局面。

国网筑高垄断的十年

“要把账算清楚，哪些能入账，成本的透明是要做的”

2002年五号文件要求电网企业实行主辅分离，目的即在于主辅分离后，能对电网企业的成本看得更清楚，在此基础上确定合理的过网费标准。但实际上，主辅分离延宕数年，直至2011年9月，国网与中国电建和中国能建才签订主辅分离协议，将国家电网和南方电网中省级（区域）公司所属的勘测设计、火电和水电施工、电力修造企业等辅业单位分离，产权目前已移交。据接近电监会的业内人士透露，最后剥离的施工辅业主要集中在发电领域，送变电相关并未剥离，国网内部也仍保留着部分设计部门。国网还收购电力设备制造企业，进军矿业、金融板块及在海外展开巨额投资。

其垄断程度和控制力不仅没有削弱，还得到了加强。

国家电网控股的公司共58家，其中包括5大区域电网、26家省级电力公司。除此外，一类是中国电力科学研究院、国网北京经济技术研究院、国网能源研究院、国网智能电网研究院、南瑞集团有限公司等研究机构。二是直流建设分公司、交流建设分公司等建设管理单位。三是许继集团、平高集团、山东电工电气集团有限公司这类设备供应商，相继被整合进中国电力技术装备有限公司，该公司业务横跨装备研发、设计、生产与制造，电力工程总承包，电力技术咨询。国网新源控股有限公司还拥有规模不小的发电装机规模。

国网旗下还包括鲁能集团、英大国际控股集团等多元化投资企业。2008年鲁能私有化受阻，国资委要求撤回交易，重新划归国网。此前鲁能横跨地产、新能源及煤炭矿产投资，英大控股拥有多个金融牌照，资产包括证券、信托、保险、期货、投资等业务。上述两家公司的资本金分别达到200亿元。国网在这些电网之外的资本金投资超过600亿元。

国网总经理刘振亚曾表示，“十二五”发展目标是把国家电网公司建成以电网业务为核心，金融、直属产业和国际业务全面发展的世界一流能源集团。

国网的年收入高达1.8万亿元，非主业资产的收入占比不到1%，利润占比近5%，2011年在1004亿元的毛利中有47亿元来自其他收入——包括承包境外工程和境内国际招标工程、电力设备进出口业务以及发电业务等。

2010年2月，国家电网收购许继、平高集团获国资委批准，引起争议，批评者称这违背电改初衷。中国机械工业联合会曾公开表示，国家电网集标准制定、设备制造、招标和采购等多重角色为一身，无益于公平、公正的竞争机制，也无益于中国电气制造业整体竞争力的提升。“等于是国网画了一张饼，然后自己把饼吃了，留给别人一些饼渣。”一位熟悉设备行业的人士如此评价。

除辅业外，国家电网还积极布局海外。2007年12月，国网公司牵头两家当地企业以39.05亿美元竞得菲律宾电网25年经营权；2010年，国网公司收购Elecnor SA等七家巴西输电公司股权，总价约17亿美元；2012年2月，国网公司以3.87亿欧元价格收购葡萄牙国家能源网公司（REN）25%股份；2012年年末，国网公司以约5亿美元收购南澳大利亚输电网公司ElectraNet41%股权。

刘振亚2012年11月上旬曾表示，目前国网海外投资已超50亿美元，总资产达80亿美元以上；国网公司计划2020年前在国外投入300亿-500亿美元。

国网的投资能力来自于其主业带来的强大现金流，年经营性净现金流在2000亿元以上。

当年参与五号文件设计的一位专家认为，问题倒不在于国网的这些主业之外的投资是否盈利，而是国网作为一家公用事业企业，应优先从事国内农村电网改造、无电地区电网改造等。国网的四处扩张一方面干扰了监管，使得政府难以核实其资产和成本，准确确定过网费价格，从而阻碍电力市场形成；另一方面国网的这些投资也影响了其提供普遍服务。“有钱投资海外，却没钱投资农网改造，每年哭穷向国家伸手。现在农网改造每年国家财政都要出20%的资本金，大概百亿元左右。”前述专家如此描述电网投资失控下的怪现状。

即便认为走出去本身无可厚非的业内人士，也向财新记者分析将输配电网成本收益与上述投资行为分开十分必要，“要把账算清楚，哪些能入账，成本的透明是要做的